La cooperación internacional como instrumento de política exterior entre los nuevos donantes para el desarrollo

Artículo escrito por: Mario Flores

La cooperación internacional para el desarrollo es un instrumento creado por distintos actores internacionales que procura generar, por un lado, bienes y servicios que resuelvan el déficit de niveles de desarrollo de los países, y por el otro lado, pretende generar equidad en cuanto a la producción de dichos bienes y servicios. Según el experto en cooperación internacional, Juan Pablo Prado, debido a que no existe una autoridad mundial en materia de cooperación para el desarrollo, está básicamente es una acción voluntarista que depende de la voluntad política y de la capacidad financiera de los actores[1]. Es decir: se realiza dependiendo de cuáles son los objetivos que buscan los distintos actores en los escenarios internacionales.

En muchos casos, países del Norte como Estados Unidos, uno de los más importantes donantes de cooperación internacional, han utilizado la ayuda externa como instrumento de política exterior.  Un ejemplo de ello son los importantes programas de ayuda exterior que Estados Unidos lanzó en la década de 1940, las cuales estaban fuertemente condicionadas por el contexto de guerra fría. En esta época, la cooperación estadunidense fue un recurso más de política exterior que sirvió para comprar aliados en el mundo.

En la actualidad, encontramos un nuevo fenómeno que esta cambiando el paisaje del desarrollo internacional y del financiamiento a la cooperación: El surgimiento de nuevos donantes para el desarrollo, y la propagación y fortalecimiento de relaciones Sur-Sur en materia de cooperación internacional. Entre los nuevos donantes más destacados tenemos el caso de China, India y Brasil.  Lo característico de estos países es que si bien son donantes para el desarrollo, estos a su vez siguen siendo receptores  de ayuda. Por ejemplo, si bien India fue a mediados de la década de 1980 el mayor receptor de ayuda exterior, ahora es el quinto mayor donante en Afganistán y su ayuda hacia África ha venido creciendo a una tasa de veintidós por ciento anual durante los últimos diez años[2].

The Economist, en su artículo “Speak Softly and Carry a Blank Cheque”, argumentó que Brazil, motivado por la búsqueda de poder blando, se había convertido en uno de los más grandes donantes de ayuda[3]. A pesar de que la Agencia Brasilera de Cooperación (ABC) cuenta con un presupuesto relativamente pequeño, hay un gran número de instituciones brasileras que proveen asistencia a los países en desarrollo. La ayuda total se podría acercar a cuatro mil millones de dólares al año. Es decir, la cantidad de la ayuda brasilera se asimilaría al monto de donantes tradicionales como Canadá y Suecia.

Si bien India y Brasil son casos relevantes, el país que ha recibido más atención como nuevo donante es China. En los últimos años, China se ha convertido en uno de los principales donantes e inversionistas en países en desarrollo, especialmente en África. De acuerdo con informe del servicio de investigación del congreso de los Estados Unidos, la ayuda China a África, América Latina y el Sudeste de Asia aumento de menos de un mil millones de dólares en el 2002 a un estimado de veinticinco mil millones de dólares en el 2007[4]. Además de la Ayuda a  África, China está comenzando  a cancelar las deudas con países Africanos, envía voluntarios a África, inaugura institutos Confucio y ofrece becas a estudiantes africanos.

Frente a estos datos es inevitable preguntarnos cuáles son las razones detrás del progresivo y constante aumento del monto de ayuda brindada por estos países ¿Simplemente responden a fines altruistas o al igual que Estados Unidos estos nuevos donantes buscan utilizar la cooperación como instrumento de política exterior? ¿Cuáles son las diferencias entre las relaciones de cooperación Sur-Sur con las relaciones Norte-Sur?

Si bien ya nos encontramos en un contexto de guerra fría en donde los lineamientos duros de política exterior primaban en las estrategias de cooperación de potencias como EEUU, aún podemos encontrar algunos elementos que evidencian cierta utilización política de la cooperación por parte de países como China.

Al respecto la cooperación Chino-Africana es muy interesante dado que podemos encontrar que las características propias de la ayudada brindada por China responden en cierta medida tanto a sus intereses económicos como políticos. En primer lugar, los préstamos para el desarrollo brindado por China son muchas veces pagados por países africanos con materia prima. Esto ha llevado a muchos analistas a criticar este país por tratar de reproducir patrones coloniales. Sin embargo, la característica que tiene más preocupado a occidente, es la falta de condicionalidad política en la ayuda brindada por China.

El discurso que justifica esta falta de condicionalidad consiste en que la relación entre China y los países africanos se da un contexto de mutua cooperación. Es decir, China no se presenta como superior, sino como un igual al país receptor, y por lo tanto, como iguales, no tiene la potestad de influir en los asuntos internos de los países. Esto  quiere decir que China establece relaciones de cooperación sin importar si el país receptor es una democracia o si respeta los derechos humanos.

La falta de condicionalidad política ha aumentado el poder de “atracción” de China entre los países africanos. Evidencia de esto son los Foros de Cooperación Chino-Africana, los cuales se vienen celebrando desde el año 2000 en intervalos de tres años con una gran presencia de presidente y ministros de diferentes países de África. Sin duda China ha aprovechado eficazmente el vacío que genera occidente en países que no son candidatos para la cooperación debido al principio de condicionalidad política. Esto lo ayuda en su objetivo de buscar aliados, así como su esfuerzo por posicionarse en el continente africano.

Sin duda hay mucha literatura que evidencia el uso de la cooperación internacional como instrumento de política exterior en el caso de China. Sin embargo, aún no existen suficientes investigaciones sobre otros nuevos donantes que nos permitan afirmar que se está utilizando políticamente la ayuda brindada por nuevos donantes en relaciones Sur-Sur.

El caso de Brasil es un caso que está tomando cada vez mayor relevancia entre los internacionalistas. Existen ciertos indicios de que la cooperación brindada por Brasil sea un instrumento que pretenda promover más cosas que el desarrollo mismo.  En primer lugar, la cooperación puede ser un instrumento para aumentar la influencia del poder blando brasilero en el mundo en desarrollo. Otros analistas sostienen que su nuevo rol como donante es motivado por el deseo de Brasil de ganar apoyo para lograr un asiento permanente en el consejo seguridad de Naciones Unidas. Además, no debemos olvidar que los inversionistas brasileros también se benefician de una cada vez mayor percepción positiva de Brasil por parte de los países en desarrollo. Entonces habrá que preguntarnos: ¿Qué tanto se aleja o acerca Brasil, mediante este esquema de cooperación horizontal, a la cooperación clásica Norte-Sur?


[1] “Entrevista a Juan Pablo Prado”. http://www.red-cooperacion.org/ Quito 5 de diciembre. Consulta: 10 de abril del 2012. http://www.red-cooperacion.org/?p=938

[2]  Vijaya Ramachandran, 2010. “India emerges as an Aid Donor “. Consulta: 10 de abril del 2012. http://blogs.cgdev.org/globaldevelopment/2010/10/india-emerges-as-an-aid-donor.php

[3] The economist, 2010 “Speak softly and carry a blank cheque”. Consulta: 10 de abril del 2012 (http://www.economist.com/node/16592455)

[4] Congressional Research Service, 2009 “China’s Foreign Aid Activities in Africa, Latin America, and Southeast Asia”. Consulta: 10 de abril del 2012 (http://www.fas.org/sgp/crs/row/R40361.pdf)

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